—
Kaivoslain uudistus lähti liikkeelle 2018 eduskunnan hyväksyessä EU:n ja Kanadan välisen CETA-vapaakauppasopimuksen. Tämä alun perin joulukuussa 2020 eduskunnalle esiteltäväksi tarkoitettu uudistus on siirtynyt vuodella eteenpäin, sillä työryhmän jo päättäessä tehtäväänsä uudistukseen päätettiin sisällyttää intressivertailuinstrumentti. Taloustieteen ja ympäristötalouden opiskelija Juho Heikkilä esittelee lakiuudistuksen taustat, ruotii luonnoksen sisällön, ja tarjoaa omat kehitysehdotuksensa.
Sisältö:
- CETA-vapaakauppasopimus vaikutti uudistuksen tarpeeseen
- Suomi hyötyy kaivosteollisuudesta välillisesti
- Työryhmän tavoitteet ja toiminta
- Kaivoslaki ja ympäristö
- Verotulot jättävät toivomisen varaa
1. CETA-vapaakauppasopimus vaikutti uudistuksen tarpeeseen
Kuluvana vuonna työ- ja elinkeinoministeriössä on valmisteltu ehdotusta uudeksi kaivoslaiksi. Kaivoslain uudistamisprosessi sai alkunsa 2018 eduskunnan ratifioidessa EU:n ja Kanadan välisen CETA-vapaakauppasopimuksen. Sopimukseen sisältyi investointisuoja, mikä tarkoittaa, että kansainväliset yritykset voivat haastaa sopijavaltion oikeuteen, jos ne katsovat taloudellisia etujaan loukatun. Loukkaamiseksi saattaa riittää esimerkiksi ympäristölainsäädännön muutos.
Noin puolet ylikansallisesti toimivista kaivosyhtiöistä pitää pääkonttoriaan Kanadassa, joten CETA-sopimuksen implikaatioilla on suuri merkitys. Eduskunta hyväksyikin CETA-sopimuksen edellyttäen, että kaivoslain uudistamisen arviointi käynnistetään välittömästi.
Tie eduskunnan päätöksestä kohti esitystä kaivoslain muuttamiseksi ei ole ollut ongelmaton. Työ- ja elinkeinoministeriö tilasi selvityksen kaivoslain uudistamisen tarpeesta asianajotoimisto Boreniukselta. Oikeuskansleri piti 12.12.2019 antamassaan ratkaisussa menettelyä ongelmallisena, ja luonnehti sen olevan ”omiaan synnyttämään ulkopuolisissa epäilyksen virkatoiminnan puolueettomuutta kohtaan”. Epäilyksiä herätti muun muassa se, että asianajotoimisto Boreniuksen asiakaskuntaan kuului useita kaivosyhtiöitä, ja yritys kertoi myös lobanneensa edellistä kaivoslakia eduskunnalle yhdessä Kaivosteollisuus ry:n kanssa.
Työ- ja elinkeinoministeriön osalta kritiikin aihetta löytyy myös tiedottamisesta. Tilattua selvitystä ei ollut erikseen julkaistu, eikä siitä tiedotettu työ- ja elinkeinoministeriön sivuilla. Kansanedustajatkin ovat joutuneet tilaamaan selvityksen erikseen. Asiakirja on julkinen, ja viranomaisella on julkisuuslainsäädäntöön perustuva tiedottamisvelvollisuus.
2. Suomi hyötyy kaivosteollisuudesta välillisesti
Yksi perustavimmista kaivoslainsäädännön osista on malmivarojen omistusoikeuksien määräytyminen. Erilaisia periaatteita on kolme. Ensimmäisen, niin sanotun konsessioperiaatteen mukaan malmivarat omistaa valtio. Toisen periaatteen mukaan malmivarojen omistusoikeus on linkittynyt maanomistukseen, ja kolmas on Suomessa käytössä oleva valtausjärjestelmä.
Valtausjärjestelmässä malmivarat eivät ole aluksi kenenkään omistuksessa. Malmivarojen omistajaksi tulee se taho, joka ehtii ensimmäisenä vallata esiintymän. Tämä ”se saa, joka ehtii”-periaate on maailmanlaajuisesti melko harvinainen. Esimerkiksi brittiläisen kulttuuripiirin maissa on yleisesti käytössä periaate, jonka mukaan malmivarat kuuluvat valtiolle. Monille valtausperiaatteesta mieleen tulevassa Yhdysvalloissakin kyseinen periaate on voimassa enää Texasin osavaltiossa. Periaatetta voinee pitää arvovalintana sen puolesta, että Suomi on nykyhetkessä houkuttelevampi kaivosteollisuudelle, mahdollisesti tulevan houkuttelevuuden kustannuksella.
Seuraavan kappaleen ymmärtämisen helpottamiseksi muutama sana perustermistöstä. Tunnustelu tarkoittaa kartoitusta ja pienimuotoista näytteenottoa. Tässä vaiheessa voidaan hakea varausta, eli etuoikeutta malminetsintäluvan hakuun. Malminetsinnässä käytössä ovat astetta järeämmät keinot, eli tutkimuskaivuu ja syväkairaus, joita saa harjoittaa malminetsintäluvalla. Tämän jälkeen haettava kaivoslupa oikeuttaa kaivostoimintaan.
Suomi on tehnyt tietoisen arvovalinnan tavassa, jolla suomalainen yhteiskunta hyötyy kaivosteollisuudesta. Kaivosteollisuus työllistää, ja kaivosyhtiöt maksavat yhteisöveroa, mutta varsinaista ”kaivosveroa” meillä ei ole. Suomessa on käytössä maanomistajille maksettava, tasoltaan matalaksi arvioitava louhintamaksu, joka on 0,15 % louhitun malmin arvosta. Tämän lisäksi maanomistajille maksettava malminetsintäkorvaus on vuosittain 20–50 euroa hehtaarilta. Maanomistajien kompensaation tasossa Suomi on kansainvälinen poikkeustapaus yhdessä Ruotsin ja Yhdysvaltain liittovaltion kanssa. Yhdessä valtausjärjestelmän kanssa tätä voi pitää kaivosteollisuuden suuntaan anteliaana järjestelynä.
3. Työryhmän tavoitteet ja toiminta
Esitysluonnoksen pääasiallinen sisältö on Sanna Marinin hallituksen ohjelman mukaisesti kaivosten ympäristönsuojelun parantaminen. Lisäksi esityksessä on mukana joitakin paikallisen hyväksyttävyyden parantamiseen tähtääviä osia. Suuria periaatteellisia muutoksia luonnos uudeksi kaivoslaiksi ei esitä, mutta kesken valmistelutyön mukaan tullut intressivertailu selventää erilaisten arvojen painotusta kaivostoimintaan liittyvistä luvista päätettäessä.
Intressivertailussa tarkastellaan kaivostoiminnan tuottamia hyötyjä ja haittoja. Vertailun mukaan lupa kaivoshankkeelle voidaan myöntää, mikäli kaivoksen hyödyt ovat huomattavat verrattuna siitä koituviin menetyksiin. Nykyisessä kaivoslaissa on jo viittauksia tämäntapaiseen toimintatapaan, joten intressivertailun tuominen lakiin selkeyttää nykyistä tilannetta. Nähtäväksi jää, miten erimuotoiset hyödyt ja haitat saadaan vertailukelpoiseksi tällaisessa kehikossa, ja mille viranomaiselle annetaan valta toteuttaa intressivertailu.
Kaivoslakiuudistuksen työstäminen alkoi vuoden 2020 helmikuussa työryhmän asettamisella. Kaivoslain uudistushankkeeseen ovat suhtautuneet varauksellisesti niin luonnonsuojelujärjestöt, MTK, Saamelaiskäräjät, kuin erinäiset paikalliset kansalaisliikkeet.
Kritiikin kärkenä on usein ollut ehdotetun uudistuksen riittämättömyys. Esimerkiksi saamelaisten osalta lakiuudistuksen luonnoksessa esitetään Saamelaiskäräjille valitusoikeutta silloin, kun kaivosvaraus sijoittuu saamelaisten kotiseutualueelle. Todellista päätäntävaltaa kaivosasioihin kotiseutualueillaan saamelaiset eivät ole saamassa.
Saamelaisten oikeudet ovat suurempi kysymys kuin pelkkä suhtautuminen kaivostoimintaan, mutta saamelaisten oikeuksien takaaminen alkuperäiskansana heidän kotiseutualueellaan vaatii lopulta päätäntävaltaa, ei vain valitusoikeutta. Vaatimukset kuntatasoilla hyväksytyistä kaavoista kaivostoiminnan mahdollistamiseksi eivät riitä turvaamaan saamelaisten oikeutta kotiseutualueeseensa. Intressivertailussakin vaarana on, että punnukset painavat vaa’assa enemmän silloin, kun kyse on taloudellisista hyödyistä.
MTK:n osalta tyytymättömyyttä aiheuttaa maanomistajien pienet korvaukset sekä heidän näkemyksensä mukaan varauksien liian vapaa myöntäminen. Valtausperiaatteesta tuskin ollaan luopumassa, joten maanomistajien asemaan parannusta on haettava louhintamaksua ja/tai malminetsintäkorvausta korottamalla.
Elinkeinoministeri Mika Lintilä (kesk.) kertoi 22.10., että kaivoslakiuudistus tulee myöhästymään selvästi alkuperäisestä aikataulustaan. Alkuperäisen suunnitelman mukaan hallituksen esitys uudesta kaivoslaista olisi annettu eduskunnalle joulukuussa 2020. Yhdeksi myöhästymisen syyksi Lintilä ilmoitti intressivertailumekanismin sisällyttämisen lakiin. Uuden arvion mukaan esitys saadaan eduskuntaan vuoden 2021 lopussa tai 2022 alussa.
4. Kaivoslaki ja ympäristö
Osa Suomen suojelualueista sijaitsee malminetsinnän kannalta mielenkiintoisilla alueilla. Suurin osa Suomessa jo sijainneista luonnonsuojelualueista sisällytettiin EU:n Natura 2000 -verkostoon. Malminetsintä on tietyin ehdoin mahdollista sekä Natura 2000 -verkoston alueella, että muilla suojelualueilla. Huomioitavaa on, että lupaprosessit ovat Natura 2000 -alueilla hieman kevyemmät. Malminetsintä- ja kaivosluvan myöntäminen on rankasti yksinkertaistaen mahdollista silloin, kun toiminta ei merkittävästi heikennä alueen luontoarvoja. Mikäli luontoarvot heikkenisivät merkittävästi, kaivoslupa on mahdollista myöntää yleiseen etuun perustuen valtioneuvoston päätöksellä.
Ympäristönsuojelun osalta lakiluonnoksessa esitetyt muutokset kaivostoiminnan vakuusjärjestelyihin ovat oikeansuuntaisia. Kaivostoiminnan vakuuksilla toimijan maksukyvyttömyyden sattuessa katettavat toimenpiteet määritellään lakiluonnoksessa selkeämmin kuin aikaisemmin. Toteutuksen onnistuminen riippuu kuitenkin valtioneuvoston antamista tarkemmista säännöksistä vakuuksien laskemiseksi. Lupaviranomaisen vastuulle jää puolestaan vakuuksien kasvattaminen, mikäli kaivostoiminnan laajuus muuttuu luvan myöntämisen jälkeen. Lisäksi kaivoslaissa käsiteltävät vakuudet kattavat vain kaivoksen lopettamisesta aiheutuvia kustannuksia. Muiden ympäristövahinkojen korvausmenettelyitä käsitellään parhaillaan käynnissä olevassa Ympäristöministerön TOVA-lainsäädäntöhankkeessa.
Jo nykyisellään kaivostoiminnan aloittaminen luonnonsuojelualueella on hyvin epätodennäköistä, sillä alueiden luontoarvojen merkittävä heikkeneminen vaikuttaisi kaivostoiminnan toteutuessa väistämättömältä, jolloin lupia ei heltiäisi. Varausten kenties liian ahkera tekeminen luonnonsuojelualueillekin aiheuttaa kuitenkin jatkuvaa epävarmuutta. Tämä epäkohta voitaisiin korjata rajaamalla kategorisesti luonnonsuojelualueet pois kaivostoiminnan potentiaalisesta käytöstä. Tosiasialliset vahingot kaivosteollisuudelle pysyisivät todennäköisesti pieninä, kaivostoimintaa kun suojelualueilla ei nykyiselläkään ole.
5. Verotulot jättävät toivomisen varaa
Edellä mainitun louhintamaksun suuruus asettuu perspektiiviin, kun otetaan huomioon, että esimerkiksi Australiassa osavaltioiden määrittämät korvaukset ovat noin 2,5–10 prosenttia louhitun malmin arvosta. Samantyyppinen rojaltivero sopisi todennäköisesti hyvin myös Suomen olosuhteisiin. VATT, Suomen ympäristökeskus, ja KMPG Oy työskentelevät kirjoitushetkellä muun muassa eri verotyyppien vaikutuksia arvioivan tutkimuksen parissa. Tutkimuksen on määrä valmistua huhtikuussa 2021, ja se saattaa siten vielä vaikuttaa kaivoslain uudistukseen.
Suomi on arvioitu maailman toiseksi houkuttelevimmaksi sijoituskohteeksi kaivosyhtiöille, heti Länsi-Australian jälkeen. Suomen valtteja ovat vakaan poliittisen ympäristön lisäksi koulutettu työvoima, laadukas infrastruktuuri, sekä laaja, saatavilla oleva geotietoaineisto. Valmis ja kattava geotietoaineisto on kaivosteollisuuden kustannuksia alentava tekijä, sillä vastaavan aineiston tuottaminen maksaisi arviolta n. 1,3 miljardia euroa.
Lisäksi Suomessa toimivien kaivosyritysten kokonaisveroaste on Suomessa poikkeuksellisen alhainen. Esimerkiksi tarkastelujaksolla 2015-2017 merkittävää metallimalmikaivostoimintaa Suomessa harjoittavien voitollisten kaivosyritysten maksetut yhteisöverot ja rojaltit olivat noin 4,3% niiden yhteenlasketusta liiketuloksesta. Kaivosteollisuuden oma järjestö ICMM on arvioinut, että 20 suurella kaivoskonsernilla tuo sama suhde oli 43% tarkastelujaksolla 2013-2017. Suomalaisen kaivosteollisuuden alhaisen toteutuneen yhteisöveroprosentin takana on täysin laillinen verosuunnittelu.
On siis hankala nähdä, että yhdessä edellä ehdotettujen toimenpiteiden kanssa tasoltaan kohtuullisen kaivosveron käyttöönotto dramaattisesti heikentäisi kaivosteollisuuden toimintaedellytyksiä Suomessa. Sen sijaan kaivosvero takaisi Suomelle paremman korvauksen ainutlaatuisista luonnonvaroistaan, ja lisäisi yhdessä muiden toimenpiteiden kanssa kaivostoiminnan paikallista hyväksyttävyyttä. Kaivannaisten tarve, ja kaivosteollisuus eivät ole katoamassa minnekään, joten vastuullisesti toimiva kaivosteollisuus on paitsi maamme etu, myös globaalia vastuunkantoa.
Lue lisää:
- Opas: Malminetsintä suojelualueilla sekä saamelaisten kotiseutualueella ja poronhoitoalueella (Työ- ja elinkeinoministeriö)
- Kaivostoimintaa ohjaavan lainsäädännön toimivuuden arviointi (Työ- ja elinkeinoministeriö)
- Selvitys CETA-sopimuksen aiheuttamista mahdollisista muutostarpeista kaivoslakiin (Borenius)
- Luonnos hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi kaivoslain muuttamisesta (Työ- ja elinkeinoministeriö)
Juho Heikkilä on espoolainen vihreä nuori sekä taloustieteen opiskelija Aalto-yliopistossa ja ympäristötalouden opiskelija Helsingin yliopistossa.