Hyppää sisältöön
|
Etsi
|
|

Analyysi: Voiko kunta maksaa perustuloa?

— Analyysi

Perustulo ja sosiaaliturvauudistus laajemmin ovat kestoaiheita, jotka jakavat mielipiteitä poliittisella kentällä. Suomessa toteutettiin vuosina 2017–2018 perustulokokeilu. Sen tulokset olivat maltillisen lupaavia, vaikka koeasetelma olikin puutteellinen ja kokeilu lyhytkestoinen. Valtakunnan tasolla keskustelu on kokeilun jälkeen hiljentynyt, vaikka kokeilu herättikin maailman medioissa suurta kiinnostusta. Voisiko perustulo löytää uutta kannatusta suomalaisista kunnista?

Sisällys:

Miksi kunta maksaisi tulonsiirtoja?
Nykylain mahdollistaman vaihtoehdot
Lainmuutosta vaativat vaihtoehdot
Mahdollisia riskejä ja muita huomioita
Politiikkasuositukset

Miksi kunta maksaisi tulonsiirtoja?

Kun Suomen valtio tekee mittavia leikkauksia jo valmiiksi riittämättömään perusturvaan1, herää aiheellinen kysymys: onko kunnilla keinoja itse tukea pienituloisia?

Sosiaaliturva on nykymallissa hoidettu ensisijaisesti kansallisella tasolla, oli toimeenpanija sitten Kela, työttömyyskassat tai työeläkeyhtiöt. Ei olisi kuitenkaan ensimmäinen kerta, kun kunta paikkaa mielestään valtion riittämättömiä toimia tai tarjoaa palvelutasoa, joka ylittää lain vähimmäisvaatimukset. Helsingissä on otettu käyttöön maksuton varhaiskasvatus sekä kotihoidontuen kuntalisä, eikä kaupunki peri terveyskeskusmaksua. Joissain tapauksissa kunta voi vapaasti päättää esimerkiksi palveluiden maksuttomuudesta, ja joissain tapauksissa valtio on erikseen laissa antanut kunnille työkalun, jolla tarjota lain minimiä ylittäviä etuja (kuten kotihoidontuen kuntalisä). Tällainen on toki yleensä mahdollista vain varakkaille ja suurille kunnille – käytännössä kasvaville kaupungeille. Kasvukeskuksissa toisaalta asumismenot ovat korkeammat ja siten myös tarve tukea kunnan asukkaita.

Asuntopolitiikka on ensisijaisesti kunnan vastuulla, mutta kunnalla on kuitenkin rajalliset keinot tukea pienituloisia kuntalaisia korkeiden asumiskustannusten kanssa, sillä kunta ei päätä asumistuesta eikä kunnille ei ole laissa annettu muita helppoja keinoja tukea kunnan asukkaita rahallisesti. Kunta voi tietenkin suitsia korkeita asumiskustannuksia huolehtimalla riittävästä asuntotuotannosta, mutta muuten suorat työkalut asumisen tukemiseen rajoittuvat markkinahintaa halvempien kunnan vuokra-asuntojen ja vuokratonttien tarjoamiseen sekä matalaan kiinteistöverotukseen. Näihin liittyy kuitenkin ongelmia; kaupungin asuntoja ei riitä kaikille pienituloisille, eikä tällainen tuki kohdistu tasaisesti kaikille tarvitseville. Markkinahintaa halvemmat vuokratontit tai matala kiinteistövero taasen on taloudellista tukea, joka kohdistuu keskimäärin varakkaampiin kuntalaisiin, sillä pienituloiset asuvat keskimäärin enemmän vuokralla ja nämä keinot laskevat omistusasujien asumiskustannuksia mutta ei vuokralla asuvien. Tästä syystä suorat tulonsiirrot, kuten perustulo tai yleinen asumistuki, ovat monessa tapauksessa mielekkäämpiä, ja Visio onkin aiemmin kirjoittanut yleisen asumistuen eduista.2 (Sosiaalisia asuntoja tarvitaan kyllä joka tapauksessa tulonsiirtojen rinnalla.)

Kunta voisi tietysti helpottaa pienituloisten asukkaidensa toimeentuloa tarjoamalla kunnan palveluja pienemmällä hinnalla tai maksuttomasti. Tällä keinolla on kuitenkin rajoitteensa sikäli, että kunnilla on nykyisin harvoja maksullisia palveluja, joiden muuttaminen maksuttomiksi auttaisi kaikkia pienituloisia. Esimerkiksi terveyspalvelujen tai joukkoliikenteen maksuttomuus auttaa vain vähänlaisesti heitä, jotka tarvitsevat näitä palveluja muutenkin harvoin. Suurimmat pienituloisen arkimenot ovat asunnon vuokra ja ruoka sekä omalla autolla liikkuminen, jos autoilulle ei ole vaihtoehtoja.

Nykylain mahdollistaman vaihtoehdot

Avustus

Ilmeinen vaihtoehto perustulon maksamiseksi on tietysti yksinkertaisesti, että kunta maksaa jokaiselle kunnan asukkaalle rahaa kuukausittaisena tilisiirtona. Tämä voisi olla joidenkin kuntien muutto- tai vauvarahaan rinnastettava avustus, joka on veronalaista ansiotuloa.3 Veronalaisuus ei sinänsä haittaisi pienituloisia, jotka maksavat tuloveroa vähän jos lainkaan, mutta tällaisen avustuksen käteen jäävä summa pienenisi nopeasti mediaanituloille siirryttäessä, jolloin tulonlisäyksen marginaaliveroaste lähenee jo 50 prosenttia. Jo 1500 euron kuukausipalkalla marginaaliveroaste on yli 30 prosenttia. Valtaosan tuosta verokertymästä keräisi kunta itse kunnallisverona ja sikäli todellinen kustannus kunnan taloudelle olisi paljon pienempi kuin avustusten yhteissumma (ja samalla tuloverotuksen progression myötä hoituisi perustulon kohdennus pienituloisille). Kuitenkin, jos kunnassa on paljon yli mediaanitulon tienaavia, jotka maksavat valtion tuloveroa, ottaisi valtio merkittävän siivun kunnan maksamista avustuksista itselleen verojen kautta, ja näin avustuksen hinta/hyöty-suhde heikkenisi kunnan näkökulmasta.

Veronalaisuus ei ole kunnan maksaman avustuksen ainoa ongelma, sillä ansiotulona tällainen avustus myös huomioitaisiin tuensaajan muussa sosiaaliturvassa. Esimerkiksi työttömän ansiotulot pienentävät Kelan maksamaa työmarkkinatukea 50 prosenttia työtulon määrästä (ennen veroja). Toisin sanoen puolet kunnan maksamasta tuesta menisi valtiolle, kun kunta subventoisi Kelan etuuksia. Tämä ei ole kustannustehokasta kunnan näkökulmasta.

Eli, jotta kunnan maksama tulonsiirto ei valuisi valtiolle, täytyy sen täyttää kaksi reunaehtoa: tulonsiirto on veroton ja se tulkitaan Kelan perusturvaetuuksissa ns. etuoikeutetuksi tuloksi, joka ei leikkaa muita etuuksia.4 Entä jos kunnan maksaisi perustuloa ansiotulon sijaan lahjana?

Lahja

Kuten kuka tahansa yksityishenkilö, kunta voi antaa asukkailleen rahalahjoja. Lahjoja ei huomioida perusturvaetuuksisssa. Lahja ei ole myöskään ansiotuloa, josta maksetaan tuloveroa, mutta siitä täytyy maksaa lahjaveroa, jos samalta taholta saadut lahjat ovat vähintään 5000 euroa kolmen vuoden aikana. Näin ollen verottomasti kunta voisi lahjan muodossa tukea yhtä asukasta 1666 eurolla vuodessa (4999 euroa jaettuna kolmelle vuodelle) eli alaspäin pyöristettynä 138 eurolla kuukaudessa. Tämä riittäisi hyvin pienelle 50 €/kk perustulolle, mutta jos lisäksi kunta haluaisi maksaa esimerkiksi 25 euroa per lapsi, ylittäisi neljän lapsen yksinhuoltajan saama perustulo tuon 138 euron rajan, jos tuki maksetaan vanhemman tilille. Tällöin lahjan saaja joutuu tekemään lahjaveroilmoituksen verottajalle. Kunnat harvemmin antavat lahjoja kuntalaisille, joten useimmissa tapauksissa lahjarahojen määrä kolmen vuoden aikana on ennakoitavissa, eikä useimmilla raja ylittyisi. Kuitenkin mainitun yksinhuoltajan tapauksissa lahjaveron rajan valvominen tuottaisi lisävaivaa ja huolta kuntalaiselle.

Rahalahjaan liitty myös epävarmuus, että miten verottaja sen tulkitsisi. Lahja on määritelmällisesti vastikkeetonta, mikä olisi yhteensopivaa sen kanssa, että sitä saisi sillä perusteella, että asuu kunnassa. Verottaja saattaisi kuitenkin tulkita säännöllisen rahalahjan tosiasiallisesti kunnan maksamaksi etuudeksi, joka voisi olla veronalaista ja joka saattaisi myös pienentää muita sosiaalietuuksia. Jos kunta haluaisi ottaa käyttöön säännöllisen rahalahjan kuntalaisille, tulisi kunnan pyytää asiasta ensin ennakkoratkaisu joko Verohallinnolta tai Keskusverolautakunnalta.

Elatuslahja

On vielä eräs keino, joka varmistaisi tuen verottomuuden ja yhteensopivuuden muun sosiaaliturvan kanssa ilman vuosittaisia ylärajoja: elatuslahja. Elatuslahja on muuna kuin rahana maksettava lahja. Elatuslahjoina voidaan pitää erilaisten tavanomaisten juoksevien elantomenojen maksamista suoraan laskuttajille.5 Tavanomainen esimerkki elatuslahjasta on, että sukulainen maksaa henkilön puolesta tämän asunnon vuokran tai hoitovastikkeen tai lahjoittaa tälle ruokaa (tai maksaa ruokaostokset kaupassa). Oleellinen ero rahalahjaan on, että lahjansaajalla ei ole mahdollisuutta käyttää lahjoitettua määrää muihin tarkoituksiin. Myös lahjakortit voivat olla verovapaita elatuslahjoja, jos lahjoittaja valitsee lahjakortin käyttökohteen tietystä paikasta hankittavaan esineeseen, jota voidaan pitää koti-irtaimistoon kuuluvana tai palveluun, joka kuuluu tavanomaiseen elämiseen (esimerkiksi kotisiivous).

Jotta elatuslahja olisi perustulomainen ja se toimisi vaihtoehtona suoralle rahamääräiselle tulonsiirrolle, sen pitäisi kohdentua hyödykkeeseen, joka tukee kaikkien kuntalaisten elinkustannuksia. Asuminen on tietysti suurin yksittäinen elinkustannus, mutta kuntalaisten vuokran tai hoitovastikkeen maksaminen vuokranantajalle tai taloyhtiölle (ja vain osittain) olisi todella byrokraattista ja edellyttäisi toimenpiteitä myös laskuttajalta. Sen sijaan ruoka on toinen säännöllinen meno, joka koskettaa kaikkia, ja ruokakaupoissa on mahdollista käyttää lahjakortteja. Jos siis oletamme, että ihminen käyttää vähintään 50 euroa kuukausittain ruokaostoksiin, on 50 euron antaminen rahana tai ruokakaupan lahjakorttina lopputulemaltaan sama: hänen käytettävissä olevat tulonsa kasvavat 50 eurolla.

Kuntien antamista lahjoista on myös ennakkotapauksia. Joulukuussa uutisoitiin siitä, miten Kalajoen kunta antoi jokaiseen kunnan kotitalouteen joululahjaksi 30 euron lahjakortin, jonka saattoi käyttää ruokaostoksiin kaikissa kunnan elintarvikeliikkeissä.6 Lahjakortti oli veroton ja todennäköisesti elatuslahjaksi tulkittavissa.

Jotta lahjakortti voidaan tulkita elatuslahjaksi, sen täytyy olla yksilöity ja henkilökohtainen. Yksilöiminen tarkoittaa, että lahjan antaja on valinnut tietyn yrityksen tai palveluntarjoajan tuotteen tai tuoteryhmän tai palvelun, johon lahjakorttia voi käyttää. Ruokaostosten tapauksessa nämä ehdot voisivat täyttyä, jos lahjakortissa on määritelty, mihin kauppoihin tai kauppaketjuihin lahjakortti kelpaa ja mihin tuoteryhmiin sitä voi käyttää. Tuoteryhmän rajauksena voisi olla elintarvikkeet poislukien alkoholi ja tupakka tai mahdollisesti elintarvikkeiden lisäksi muut päivittäistavarat. Sopivat rajaukset tulisi varmistaa verottajan kanssa, jotta lahjakorttia ei tulkittaisi ansiotuloksi tai “tavalliseksi” lahjaksi.

Jos perustuloa maksetaan kuukausittain, olisi käytännöllisintä lahjakortin olla uudelleenladattava maksukortti tai sen vastine älylaitteen sähköisessä lompakossa. Suurissa kaupungeissa, joissa ruokakauppoja on satoja, olisi kätevintä kaupungin sopia lahjakortista kauppaketjujen kanssa. Yritysten yhdenvertaisuuden vuoksi tulisi kaikki halukkaat kaupat olla mukana lahjakortissa, tai vaihtoehtoisesti kaupunki voisi kilpailuttaa sopimuskumppanit lahjakortille. Tarkoitus kuitenkin on, että kaupunki ei ohjaisi kuntalaisten valintoja vaan että lahjakortti kävisi maksuvälineenä siellä, missä hän muutenkin tekisi ruokaostoksensa. Kunnan täytyisi myös selvittää, onko käytännöllisempää käyttää kauppojen olemassa olevia lahjakortteja vai kunnan luoda oma lahjakorttinsa, joka käy monessa eri ketjussa. Perustulon henkeen kuuluu, että se tulee automaattisesti jokaiselle, mutta lahjakorttien tapauksessa voisi olla järkevää, että lahjakortit lähetetään vain niille kuntalaisille, jotka sen haluavat ottaa käyttöön, mikä ehkäisisi turhien korttien lähettämistä ja käytännössä myös laskisi kunnan kustannuksia.

Kuntien nykyisellään käytettävissä olevista vaihtoehdoista ruokakaupan lahjakorttina annettu elatuslahja vaikuttaisi toimivimmalta vaihtoehdolta. Vaikka se vaatii lahjakorttijärjestelmän rakentamisen, se ei olisi niin monimutkainen, etteivätkö sen höydyt kuntalaisten toimeentulon tukijana olisi vaivan arvoista.

Osinkoa kunnan osakeyhtiöstä

Yhtiön liikevoitosta saatavaa osinkoa maksetaan sen omistajalle eli kunnalle, eivätkä kuntalaiset ole yhtiön osakkaita. Kunta voi tietysti jakaa saamaansa osinkoa eteenpäin kuntalaisille, mutta tällöin se ei ole enää osinkoa vaan jokin muista tässä analyysissä käsitellyistä tulonsiirroista.

Lainmuutosta vaativat vaihtoehdot

Välittömästi toimeenpantavien vaihtoehtojen lisäksi on hyödyllistä tarkastella potentiaalisia ratkaisuja, jotka ovat mahdollisilla pienehköillä lakimuutoksilla.

Asumistuen kuntalisä

Yleinen asumistuki on hyvin toimiva sosiaalietuus siinä, että se kohdentuu hyvin pienituloisille, on verrattain vähäbyrokraattinen ja se ei aiheuta merkittävää kannustinloukkua työnteolle. Se on myös lähellä perustuloa, sillä sen saaminen on vastikkeetonta. Se myös huomioi jossain määrin eri alueiden vaihtelevia asumiskustannuksia, vaikkakin riittämättömästi. Se on myös lapsilisän tavoin etuoikeutettua tuloa työmarkkinatuen tuloharkinnassa, mikä tarkoittaa, että molempia tukia voi saada samanaikaisesti ilman ongelmia. Toisin sanoen asumistuki on paras ehdokas olemassa olevan tukimuodon hyödyntämiseksi kunnallisessa tulonsiirrossa.

Jos kunnille annettaisiin mahdollisuus maksaa asumistuen kuntalisää, kunta voisi yksinkertaisella ja joustavalla tavalla huolehtia kunnan asukkaiden perusturvan riittävästä tasosta. Tässä olisi monia etuja, sillä Kelan myöntämässä yleisessä asumistuessa on vain kolme kuntaryhmää (+ Ahvenanmaa), vaikka näiden ryhmien sisällä voi olla merkittäviä eroja todellisissa asumiskustannuksissa. Kunnat voisivat itse arvioida kunnassa vallitsevaa vuokratasoa ja asumistuen riittävyyttä ja tehdä tarpeelliset korotukset kuntalisän avulla. 

Lisäksi kunnilla olisi vaikutusmahdollisuus sekä asuntojen tarjonta- että kysyntäpuolen tukemiseen. Toisin sanoen kunta voi huolehtia asuntotuotannosta tai halvoista vuokra-asunnoista tai toisaalta tukea pienituloisia asumistuen avulla sen mukaan, mikä on kullekin kunnalle paras toimintatapa. Kunnilla olisi myös kannustimet huolehtia asuntojen riittävästä saatavuudesta, sillä muutoin voi olla tarpeen korottaa asumistukea kuntalisällä, mikä lisää kunnan menoja.

Asumistuen kuntalisä toimisi samalla tavalla kuin kotihoidontuen kuntalisä. Kunta päättää, paljonko se haluaa korottaa etuutta, ja tekee Kelan kanssa sopimuksen kuntalisän maksamisesta. Kela hoitaa etuusbyrokratian ja etuuden maksatuksen ja laskuttaa kuntaa kuntalisän osuudesta. Etuuden hakijalle hakuprosessi ei muutu, sillä asumistukea haettaisiin edelleen Kelasta eikä kuntalisää tarvitse hakea erikseen, sillä se huomioidaan automaattisesti etuuspäätöksessä.

Lakiteknisesti kuntalisä lienee helpointa toteuttaa niin, että yleisen asumistuen kuntaryhmät säilyvät nykyisinä ja, kun yksittäinen kunta haluaa maksaa kuntalisää, sen kunnan asukkaiden hyväksyttäviä enimmäisasumismenoja korotetaan tietyllä summalla kuntaryhmän mukaisten enimmäisasumismenojen päälle. Näin ollen, jos kunta haluaisi korottaa yhden hengen ruokakunnan täyden asumistuen määrää 50 eurolla, tapahtuu tämä korottamalla enimmäisasumismenoja 71,42 eurolla (summa on suurempi, koska asumistukea myönnetään enimmillään 70 prosenttia enimmäisasumismenojen suuruudesta). Koska enimmäisasumismenot vaihtelevat ruokakunnan koon mukaan, kunta voi päättää kunkin ruokakunnan kuntalisän suuruudesta erikseen. Kunta tarkistaa kuntalisän määrän vuosittain. Lakimuutokset koskisivat lähinnä Yleisestä asumistuesta annettua lakia. Lisäksi kuntalisän käyttöönotto edellyttää Kelalta muutoksia järjestelmiinsä. Tekniset muutokset voidaan suunnitella käyttäen mallina kotihoidon kuntalisää.

Koska yleisen asumistuen kuntalisä ei olisi erillinen tuki vaan yksinkertaisesti korotus asumistukeen, ei kuntalisä edellytä muutoksia muihin sosiaalietuuksiin, sillä niissä on yleinen asumistuki jo huomioitu asianmukaisella tavalla. Tämän vuoksi asumistuen kuntalisä ei vaikuta muiden perusturvaetuuksien saamiseen, minkä lisäksi kuntalisä on veroton etuus, kuten asumistuki muutenkin.

Yleisen asumistuen lisäksi perusturvamuotoista asumistukea myönnetään eläkkeensaajan asumistuen sekä 1.8.2025 lähtien opintotuen asumislisän muodossa, kun opiskelijat siirretään yleiseltä asumistuelta takaisin asumislisälle. Yhdenvertaisuuden ja johdonmukaisuuden vuoksi olisi syytä antaa kunnille mahdollisuus maksaa kuntalisää myös näiden eläkkeensaajille ja opiskelijoille. Nämä kolme asumistuen muotoa tarjoavat hyvin erilaisia tuen tasoja, joten kunnan tulisi arvioida kuntalisän tarvetta ja suuruutta erikseen kullekin tukimuodolle. Esimerkiksi eläkkeensaajan asumistuki on selvästi yleistä asumistukea anteliaampi, eikä kuntalisälle ole välttämättä tarvetta riittävän perusturvan takaamiseksi. Toisaalta opintotuen asumislisä on taasen paljon matalampi kuin yleinen asumistuki.

Orpon hallitusohjelmassa on kirjaus: “Yleisen asumistuen kustannusten osittainen siirto kunnille selvitetään.” Yleisen asumistuen kuntalisä voisi olla eräs ratkaisu tämän tavoitteen saavuttamiseksi ja siten selvittämisen arvoinen. Hallitus on kuluvalla kaudella jo leikannut yleisen asumistuen tasoa, ja jos varakkaat ja korkeiden asumiskustannusten kunnat päättäisivät kompensoida leikkauksia ottamalla käyttöön asumistuen kuntalisän, lopputulos olisi käytännössä kustannusten osittainen siirto kunnille suhteessa aiempaan tuen tasoon.

Kunnallinen perustulo

Vaikka yleinen asumistuki on monella tapaa toimiva tukimuoto, on sillä tiettyjä puutteita. Se on ruokakuntakohtainen, jolloin samassa asunnossa asuville voi muodostua tahaton elatusvelvollisuus, jossa pienituloisen tuki vähenee tai lakkaa toisen asukkaan suurempien tulojen vuoksi. Yleistä asumistukea ei 1.1.2025 lähtien myöskään myönnetä enää omistusasujille, vaikka heidänkin keskuudessa esiintyy pienituloisuutta. Kevyestä byrokratiasta huolimatta yleistä asumistukea pitää hakea ja tarkistaa vuosittain, minkä lisäksi tuensaajan edellytetään seuraavan muutoksia tuloissaan.

Kunnallinen perustulo (tai kuntalaistulo) olisi kaikkein selkein, vähänbyrokraattisin ja suoraviivaisin tapa tukea kunnan asukkaita. Jotta kunta voisi maksaa todellista perustuloa asukkailleen, sen täytyisi olla veroton ja etuoikeutettua tuloa muissa perusturvaetuuksissa. Tämä edellyttää lakimuutoksia, jotka ovat laajempia kuin edellä kuvatut muutokset asumistukeen ja kohdistuvat useaan eri lakiin. 

Laki ei tunne nykyisin perustuloa tai kunnallista perustuloa, joten todennäköisesti ensin tarvittaisiin kokonaan uusi laki (kenties nimeltään Perustulolaki, Laki kunnan/kunnallisesta perustulosta, Kuntalaistulolaki tai Laki kunnan verottomasta etuudesta). Laissa tulisi mm. määritellä uusi etuus ja sen maksajat. Sanan perustulo ei tarvitse olla laissa, kunhan uusi etuus määritellään vastikkeettomaksi ja verottomaksi. Lakia säädettäessä tulisi päättää, luodaanko ja määritelläänkö nimenomaan kuntien maksama etuus vai luodaanko yleistetymmin perustulo, jota voi maksaa sekä valtio että kunnat (joko erikseen myönnettävänä tai kuntalisän tavoin), vaikka valtio ei sitä käyttöön ottaisikaan (ainakaan aluksi). Lisäksi tuloverolakiin täytyisi lisätä maininta perustulon verottomuudesta (sillä oletuksella tulot ovat veronalaisia). Muita perusturvaetuuksia käsitteleviin lakeihin perustulo tulisi lisät etuoikeutettujen tulojen listaukseen.

Kunnan pitäisi voida määritellä perustulon suuruuden lisäksi sen myöntämisen kriteerit. Sen lisäksi, että perustulon saajan tulee asua kunnassa, muita mahdollisia kriteereitä voisivat olla alaikäisten lasten lukumäärä ja ikä, jos kunta haluaa maksaa perustuloa aikuisten lisäksi myös lapsista ja määritellä heille erillinen summa. Lisäksi tulisi pohtia, voisiko eläkkeen saajat rajata ulos perustulon saajista sillä perusteella, että heillä on valmiiksi korkeampi perusturvan taso. Tulisi myös ratkaista, maksetaanko perustuloa vain vakinaisesti Suomessa asuville, kuten sosiaaliturvaa yleensäkin, vai voisivatko myös esimerkiksi ulkomaalaiset opiskelijat saada sitä. Näitä kysymyksiä täytyy tarkastella yhdenvertaisuuslain näkökulmasta ja huolehtia, että laki mahdollistaa kunnille asianmukaisen harkinnan myöntämisperusteisiin. Olisi myös järkevää pohtia, voisiko Kela hallinnoida ja myöntää kunnallista perustuloa, vaikka sen maksaisi kokonaan kunta itse. 

Kunnallinen perustulo siis edellyttäisi laajahkoa lainsäädäntötyötä, mutta kuitenkin sellaista, joka tavallisesti on mahdollista yhden eduskuntakauden aikana. Valtion kannalta tällainen uudistus olisi kevyt sikäli, että kunnallisen perustulon mahdollistamisella ei ole valtiolle suoria fiskaalisia vaikutuksia, kun valtio ei sen kustannuksista vastaisi. Lakimuutos lisäisi kuntien autonomiaa ja mahdollistaisi käytännössä alueellisten perustulokokeilujen toteuttamisen kuntien omalla päätöksellä ja rahoituksella. Maailmalla perustulo on usein toteutettu nimenomaan paikallisesti kuntatasolla, ja perustulokokeilut myös paikallisina kokeiluina.

Mahdollisia riskejä ja muita huomioita

Valuuko vastuu sosiaaliturvasta kunnille?

Kuntien laajemmat mahdollisuudet osallistua sosiaaliturvan järjestämiseen ja rahoitukseen pitää sisällään riskin, että valtio alkaisi pienentää rooliaan sosiaaliturvan maksajana sillä oletuksella, että kunnat kyllä kompensoivat valtion sosiaaliturvan vajauksen. 

Tällainen kaltevan pinnan argumentti on aiheellinen huoli, mutta toisaalta vain suurimmilla kaupungeilla on todennäköisesti tarve sekä kyky maksaa itse tulonsiirtoja, jolloin valtion tulee jatkossakin ylläpitää sosiaaliturvan tasoa, joka riittää pienissä ja vähävaraisissa kunnissa. Toisaalta tällainen kehitys voisi johtaa siihen, että valtio jatkaa yleisen asumistuen kuntaryhmien yhtenäistämistä siihen pisteeseen asti, että yleinen asumistuki on mitoitettu vain pienissä kunnissa asumiseen riittävästi, jolloin isommat kaupungit joutuvat itse kustantamaan lopun. 

Kuntien vastuu sosiaaliturvasta voi olla myös positiivinen kehitys (tiettyyn pisteeseen saakka), koska tällöin kunnilla on myös suurempi taloudellinen insentiivi huolehtia esimerkiksi riittävästä asuntotarjonnasta, sosiaalipalveluista sekä työllistymisen mahdollisuuksista. Tästä syystä jo nykyisin 50–70 prosenttia pitkäaikaistyöttömien työmarkkinatuen kustannuksesta koituu työttömän kotikunnan maksettavaksi. Valtiolla tulee kuitenkin viime kädessä olla vastuu jokaisen kansalaisen riittävästä toimeentulosta, joka on perustuslaissa turvattu.

Eikö sosiaaliturvaa pitäisi yksinkertaistaa eikä monimutkaistaa?

Pitkässä linjassa sosiaaliturvasta tulisi tehdä yksinkertaisempaa ja vähemmän byrokraattista. Riittävän perusturvan takaaminen on kuitenkin ensisijaisempaa, jolloin pienet monimutkaistavat elementit ovat perusteltuja, jos niillä saadaan aikaan hyvinvointivaikutuksia. Tässä analyysissä esitetyt toimenpiteet on tarkoitettu pääosin nopeiksi lähivuosien ratkaisuiksi, ei pitkän aikavälin tavoitetilaksi. Jos valtio tulevaisuudessa alkaa maksaa perustuloa kaikille suomalaisille, voisi kuntakohtaisesti vaihteleva asumisosa olla järkevä malli, jolloin on perusteltua pohtia, tulisiko sen olla kokonaan tai osin kunnan itsensä rahoittama. Sekä asumistuen kuntalisä että kunnallinen perustulo voivat toimia kokeiluina tällaista mallia varten.

Sosiaalisia innovaatioita otetaan usein ensimmäisenä käyttöön yksittäisissä kaupungeissa, joista käytäntö on voinut lopulta levitä kansalliselle tasolle. Kuntien vapaus kokeilla erilaisia työkaluja on arvokasta yhteiskunnallisen kehityksen kannalta, eikä ole syytä estää niitä tekemästä niin.

Kuntaturisteilu ja tuen väärinkäyttö

Jos kunta ottaa käyttöön perustulon, voi joillekin ihmisille syntyä houkutus muuttaa kuntaan, jossa perustulo on käytössä, tai ainakin väittää asuvansa kyseisessä kunnassa. Jos perustulon saamisen ehtona on pysyvä osoite, on tällaisen huijauksen järjestäminen jo melko työlästä etenkin huomioiden kunnallisen perustulon tapauksessa pienet tukisummat. Vaikka tällaista vilppiä tapahtuisi, se olisi varmasti pientä eikä kokonaisuuden kannalta merkityksellistä. (Täytyisi tosin varmistaa, että vailla vakinaista asuntoa olevat asunnottomat myös saavat perustulon, koska he sitä kaikkein eniten tarvitsisivat.)

Käytännössä kunnallinen perustulo olisi käytössä kaupungeissa, joissa asumiskustannukset ovat korkeammat kuin muissa kunnissa, eikä pieni perustulo täysin kompensoisi erotusta asumiskustannuksissa, joten taloudellisesti tällaiseen kaupunkiin muuttaminen perustulon perässä ei olisi taloudellisesti kannattavaa pelkästään tuen vuoksi. Perustulo voisi kuitenkin tukea niitä ihmisiä, joille aidosti olisi paras ratkaisu asua kyseisessä kaupungissa mutta joille kaupungin korkeat asumiskustannukset ovat olleet kynnyksenä muuttamiselle. Voi olla myös tapauksia, joissa ihmisellä on kaksi kotia eri kunnissa, jolloin he saattavat siirtää kirjansa siihen kuntaan, jossa on perustulo. Tällöin he toki myös maksavat veronsa siihen kuntaan, joten vaikutus kunnan talouteen on pieni. Toisaalta kahdessa kunnassa kotia pitävät saattavat siirtää kirjansa nimenomaan pois siitä kunnasta, jossa on perustulo mutta sen vuoksi myös korkeampi kunnallisveroaste. Tämä ei ole toivottava kehitys, mutta jälleen tällaisten potentiaalisten tapausten määrä lienee pieni. Tämä olisi kuitenkin argumentti sen puolesta, että perustulo rahoitettaisiin kiinteistöveron korotuksilla kunnalisveron sijaan, sillä kiinteistövero koituu maksettavaksi riippumatta siitä, mihin kuntaan maksaa kunnallisveronsa.

Entä tulorekisteri?

Vuonna 2019 käyttöön otettu kansallinen tulorekisteri mahdollistaisi kunnankin maksamien etuuksien kohdentamisen pienituloisille tämän tulojen perusteella. Sen hyödyntäminen ja integroiminen kunkin kunnan omiin järjestelmiin saattaisi kuitenkin olla niin työlästä, että se ei ole kannattavaa. Koska kunnan omat tulonsiirrot tulisivat asumistuen kuntalisää lukuunottamatta olemassa olevien etuuksien päälle, tarkoittaisi ylimääräinen tuloharkinta jälleen korkeampaa efektiivistä marginaaliveroastetta pienituloisille, mikä heikentäisi työnteon taloudellisia kannustimia ja vaikeuttaisi järjestelmän ymmärrettävyyttä.

Jokaiselle kuntalaiselle maksettava pieni elatuslahja tai perustulo olisi rahoitettavissa kunnallisveron tai kiinteistöveron korotuksilla, jolloin efektiivisesti ne kohdentuisivat pienituloisille, sillä pienituloiset maksavat keskimäärin vähemmän näitä molempia veroja. Tämä siis onnistuu jo ilman tulorekisterin hyödyntämistä. Asumistuen kuntalisä taasen noudattelee asumistuen normaalia kohdentumista ja siinä olisi tuloharkinta käytössä.

Politiikkasuositukset

Ajatuspaja Visio esittää, että niissä kunnissa, joissa kohtuullisen minimin mukaiset asumiskustannukset ylittävät Kelan myöntämän perusturvan tason (esimerkiksi työmarkkinatuki+asumistuki+lapsilisä), otetaan käyttöön täydentävät suorat tulonsiirrot kuntalaisille. Lisäksi Visio esittää Eduskunnalle lainvalmisteluun ryhtymistä uusien kunnallisten tukimuotojen mahdollistamiseksi.

  1. Kunta tarjoaa kaikille kuntalaisille kuukausittaista elatuslahjaa lahjakorttina päivittäistavarakauppoihin. Tämä on mahdollista välittömästi nykylain puitteissa. Valmistelun yhteydessä tulee selvitettäväksi verottajan ja Kelan kanssa mahdolliset tulkintaepäselvyydet ja reunaehdot elatuslahjan verokohtelusta ja vaikutuksesta muuhun sosiaaliturvaan.
  2. Eduskunta selvittää yleisen asumistuen, eläkkeensaajan asumistuen sekä opintotuen asumislisän kuntalisän mahdollistamista sekä lainvalmistelun käynnistämistä.
  3. Eduskunta selvittää varsinaisen kunnallisen perustulon mahdollistamista ja ryhtyy lainvalmisteluun selvityksen perusteella.
  4. Kunnat ottavat käyttöön asumistuen kuntalisän tai kunnallisen perustulon sen myötä, kun Eduskunta laissa ne mahdollistaa.
  5. Kuntien käyttöön ottamien tukimuotojen vaikutuksia kunnan asukkaisiin ja kunnan talouteen tutkitaan, ja tutkimustietoa hyödynnetään sosiaaliturvan uudistamisessa.

Kunnilla on valtiota pienemmät resurssit rahoittaa tulonsiirtoja ja rajallisemmat mahdollisuudet säätää verotusta. Kunnalliset tulonsiirrot tulevat lisäksi kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän päälle kokonaisuuden kehittämisen sijaan. Tästä syystä kunnan tulonsiirrot ovat käytännössä rajattu melko pieniin summiin, esimerkiksi joitakin kymppejä, todennäköisesti aina alle sataan euroon kuukaudessa. Tämä riittää akuuttiin ja maltilliseen tasonkorotukseen ja kuntienvälisten asumiskustannusten parempaan huomioimiseen nykyjärjestelmän puitteissa, mutta ei poista tarvetta kansallisen tason sosiaaliturvan uudistamiseen ja tason tarkistamiseen.

Pieni kuntalaistulo (esim. 50 €/kk aikuisille ja 25 €/kk lapsille) antaisi kunnille mahdollisuuden täydentää Kelan maksamaa sosiaaliturvaa huomioiden kunnan elinkustannusten tason tavalla, joka ei olisi liian päällekkäinen muun sosiaaliturvan kanssa. Jos kunta rahoittaa perustulon kunnallisveron tai kiinteistöveron korotuksilla, kasvattaisi kokonaisuus alimpien tulodesiilien käytettävissä olevia tuloja ja pienentäisi ylempien tulodesiilien tuloja mediaanituloisille vaikutuksen ollessa neutraali, mitä voidaan pitää hyväksyttävänä ja tarkoituksenmukaisenakin.

Analyysin kirjoittamisessa on konsultoitu sosiaali- ja terveysministeriön neuvottelevaa virkamiestä Mikko Horkoa.

Lukas Korpelainen on Ajatuspaja Vision koordinaattori. Hän on työskennellyt sosiaaliturvan parissa ja erityisesti perustulomallien kehittäjänä.

Alaviitteet ja lähteet:

  1. THL: Perusturvan riittävyyden arviointiraportti 2019-2023, https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-408-037-8 ↩︎
  2. Ajatuspaja Visio: Yleisen asumistuen puolustus, https://ajatuspajavisio.fi/ajankohtaista/yleisen-asumistuen-ylistys/ ↩︎
  3. Verohallinto: Apurahojen, stipendien ja tunnustuspalkintojen verotus, https://www.vero.fi/syventavat-vero-ohjeet/ohje-hakusivu/48885/apurahojen-stipendien-ja-tunnustuspalkintojen-verotus8/ ↩︎
  4. Toimeentulotuki poikkeaa perusturvaetuuksista, sillä viimesijaisena tukena se turvaa tietyn tarveperusteisen tulotason. On pääsääntöisesti tarkoituksenmukaista, että ensisijaiset etuudet huomioidaan täysimääräisinä toimeentulotuen laskennassa. ↩︎
  5. Verohallinto: Verovapaat lahjat, https://www.vero.fi/syventavat-vero-ohjeet/ohje-hakusivu/329638/verovapaat-lahjat/ ↩︎
  6. Helsingin Sanomat: Pikku­kunta antaa jokaiseen kotiin lahjaksi rahaa – ”Vähän kuin joulu­kortti”, https://www.hs.fi/suomi/art-2000010889363.html ↩︎